Решение Томского районного суда Томской области от 15.10.2014 по делу N 2-1060/2014~М-921/2014 <О признании частично недействующим Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, утв. постановлением Администрации Томского района от 24.12.2013 N 462>
ТОМСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 15 октября 2014 г. по делу № 2-1060/2014~М-921/2014
(извлечение)
Прокурор Томского района Томской области обратился в суд с заявлением (с учетом изменений требования) об оспаривании нормативного правового акта, указав, что (дата) Администрацией Томского района принято постановление № "О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", которым утвержден Порядок взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Постановление опубликовано в газете "Томское предместье" № от (дата). Указанный правовой акт является нормативным, поскольку содержит обязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд поселений. Просит признать подпункт 1 п. 2, подпункт 5 пункта 2 (в части использования неустоявшегося термина "оптимизация" и осуществления оптимизации закупок за счет внебюджетных источников финансирования), пункт 4 (в части осуществления уполномоченным органом полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района на основании соглашений, заключаемых между Администрацией Томского района и администрациями сельских поселений), абзац четвертый подпункта 1 пункта 11 (в части приложения документа, на основании которого заказчику выделены денежные средства в случае, если финансирование происходит за счет средств из других источников), пункт 13 Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд недействующим с момента вступления в силу решения суда. В обоснование заявления указал, что в соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в целях централизации закупок в соответствии с действующим Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Подпункт 1 пункта 2 Порядка устанавливает, что уполномоченный орган осуществляет полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации для обеспечения нужд заказчиков, выступает организатором конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем: проведения открытых конкурсов и двухэтапных конкурсов, проведения аукционов в электронной форме, проведения запросов предложений согласно п. 6, 8 ч. 2 ст. 83 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Вместе с тем, согласно п. 2 ст. 24 данного Закона конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Полагает, что пунктом 2 Порядка незаконно ограничен перечень конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренный Законом о контрактной системе. Подпунктом 5 пункта 2 Порядка предусмотрено, что уполномоченный орган обеспечивает оптимизацию закупок за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования путем организации закупочной деятельности. Абзацем четверым подпункта 1 пункта 11 Порядка установлено, что заказчики в целях обеспечения осуществления уполномоченным органом переданных полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и упорядочения взаимодействия между уполномоченным органом и заказчиками готовят и направляют в уполномоченный орган заявки и иные необходимые документы. Приложением к заявке заказчика является в том числе документ, на основании которого заказчику выделены денежные средства, в случае если закупка неплановая и финансирование происходит за счет средств резервного фонда по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, фонда непредвиденных расходов или из других источников. В то же время ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляется за счет средств местного бюджета, следовательно положения Порядка, устанавливающие возможность осуществления закупок за счет внебюджетных источников финансирования или других источников противоречит норме указанного Закона. Кроме того, Администрацией района использован неустоявшийся термин "оптимизации", что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора (юридико-лингвистической неопределенности). В соответствии с пунктом 4 Порядка уполномоченный орган осуществляет полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района на основании соглашений между Администрацией Томского района и администрациями поселений, что противоречит ч. 9 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", которой установлено, что такие соглашения должны заключаться между муниципальным районом, городским округом и входящими в их состав поселениями. Согласно частям 1, 2 ст. 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок (принимает решение о создании такой комиссии, определяет ее состав и порядок работы, назначает председателя). Пунктом 13 Порядка установлено, что решение о создании конкурсной, аукционной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений оформляется распоряжением Администрации Томского района, что однако Администрация вправе решить только если она является заказчиком или уполномоченным органом. На основании изложенного просит признать Порядок взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, утвержденный постановлением Администрации Томского района от (дата) № в части недействующим с момента вступления в силу решения суда.
В судебном заседании старший помощник прокурора Серова М.С. требования поддержала по изложенным в заявлении основаниям.
Представитель Администрации Томского района В., действующая по доверенности от (дата) № сроком действия в течение одного года, поддержала письменные отзывы, предоставленные иными представителями Администрации, полагает оспариваемый нормативный акт соответствующим закону, заявление прокурора не обоснованным и не подлежащим удовлетворению.
В письменном отзыве представителя Администрации С., действующей по доверенности от (дата) № сроком действия в течение одного года, указано, что местная администрация правомочна заключать соглашения в соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уполномоченные органы осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиком, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов. Оспариваемым Порядком установлены способы осуществления полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которые осуществляет непосредственно Уполномоченный орган в рамках данного Порядка и не ограничивает заказчиков в применении других конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиком, исполнителей) либо в осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных действующим законодательством. Под термином "оптимизация" понимается процесс выбора наилучшего варианта из возможных или процесс проведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние. Другими словами подпункт 5 пункта 2 Порядка устанавливает, что уполномоченный орган обеспечивает выбор наиболее лучшего конкурентного способа за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования путем совершенствования организации закупочной деятельности. Полагает, что п. 2 Порядка не противоречит действующему законодательству, так как бюджетные учреждения и автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, при этом в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств. Пункт 13 Порядка считает не противоречащим ст. 39 Закона № 44-ФЗ, так как Администрация Томского района в лице Управления по экономической политике и муниципальным ресурсам Администрации Томского района является уполномоченным органом, который вправе принимать решение о создании конкурсной, аукционной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд установил следующее.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления; установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 1 и ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
Администрацией Томского района в лице Главы района Л. (дата) принято постановление № "О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", пунктом 2 которого утвержден "Порядок взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд" (далее по тексту решения Порядок, Порядок взаимодействия).
Постановление вступило в силу с (дата) (п. 5 Постановления).
Постановление и утвержденный им Порядок опубликованы в газете "Томское предместье" (дата) N.
Постановлениями Администрации Томского района от (дата) № и от (дата) N, вступившими в силу с момента их опубликования согласно пунктам 3 постановлений (опубликованы соответственно в газете "Томское предместье" № за (дата) и № за (дата)), в постановление Администрации Томского района от (дата) № "О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд" внесены изменения.
Оспариваемый акт содержит обязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц, следовательно, является нормативным правовым актом, оспаривание которого регулируется главой 24 ГПК РФ.
Согласно преамбуле Постановления от (дата) № оно принято в целях реализации Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями.
Пунктом 1 Постановления от (дата) № (в редакции постановления от (дата) N) и пунктом 1 Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (в редакции постановления от (дата) N) установлено, что органом, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для заказчиков Томского района, а также для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района, является Администрация Томского района в лице Управления по экономической политике и муниципальным ресурсам Администрации Томского района.
Согласно подпункту 1 пункта 2 оспариваемого Порядка уполномоченный орган осуществляет полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации для обеспечения нужд заказчиков, выступает организатором конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем:
- проведения открытых конкурсов, двухэтапных конкурсов;
- проведения аукционов в электронной форме;
- проведения запросов предложений согласно п. 6, 8 ч. 2 ст. 83 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Прокурор Томского района полагает, что данный пункт противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ, поскольку является закрытым перечнем и, следовательно, ограничивает виды конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по сравнению с предусмотренными законом.
Суд не может согласиться с данным доводом по следующим основаниям.
Частью 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Согласно п. 5 данной статьи именно заказчик наделен правом выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы.
Как установлено ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уполномоченный орган уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Причем полномочия уполномоченного органа определяются нормативным актом по его созданию. В данном случае полномочия уполномоченного органа в Томском района определены Порядком взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Данным Порядком установлено, что уполномоченный орган наделен полномочиями по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) только конкретными тремя способами.
Таким образом, заказчик в силу закона наделен правом либо самостоятельно осуществить закупку, выбрав способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, либо обратиться в уполномоченный орган с заявкой в порядке, установленным постановлением Администрации Томского района от (дата) N, для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения открытого конкурса, двухэтапного конкурса, проведения аукциона в электронной форме, проведения запроса предложений. В связи с чем суд не усматривает противоречий подпункта 1 пункта 2 Порядка взаимодействия, утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, федеральному закону.
Подпунктом 5 пункта 2 Порядка взаимодействия установлено, что уполномоченный орган обеспечивает оптимизацию закупок за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования путем совершенствования организации закупочной деятельности.
Заявитель полагает используемое в данном предложении слово "оптимизация" юридико-лингвистически неопределенным, а поэтому свидетельствующим о наличии коррупционного фактора.
Однако не все слова, из которых состоят нормативные акты, имеют самостоятельный юридический смысл, являются юридическими терминами.
В Толковом словаре русского языка указано, что под словом "оптимизации" понимается придание чему-нибудь оптимальных (наиболее благоприятных) свойств, показателей, выбор наилучшего из возможных вариантов (Толковый словарь русского языка/ О. и Ш., 4-е издание, доп., М., 1999, с. 457).
Исходя из содержания, подпункт 5 пункта 2 оспариваемого Порядка по своему смыслу является целью (задачей), поставленной перед уполномоченным органом, при осуществлении им своих функций и по своей сути не является функцией (полномочием) органа.
На основании изложенного суд не усматривает оснований для признания подпункта 5 пункта 2 Порядка в части использование термина "оптимизация" недействующим.
Заявитель полагает, что указание в подп. 5 п. 2 и абз. 4 подп. 1 п. 11 Порядка на внебюджетные источники финансирования и на другие источники финансирования закупок противоречит действующему законодательству.
Согласно пункту 11 Порядка взаимодействия заказчики готовят и направляют в уполномоченный орган заявки по форме согласно приложению к настоящему Порядку и иные необходимые документы. Абзацем 4 подпункта 1 пункта 11 Порядка установлено, что Приложением к заявке заказчика является в том числе документ, на основании которого заказчику выделены денежные средства в случае, если закупка неплановая и финансирование происходит за счет средств резервного фонда по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, фонда непредвиденных расходов или из других источников.
В соответствии со ст. 54 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.
В то же время исходя из п. п. 6, 7 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ финансовое обеспечение закупки может осуществляться за счет межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации. Следовательно, указание в абз. 4 подп. 1 п. 11 Порядка взаимодействия на иные источники не противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Пунктом 4 оспариваемого Порядка установлено, что уполномоченный орган осуществляет полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района на основании соглашений между Администрацией Томского района и администрациями сельских поселений.
В соответствии с п. 9 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, полномочия которых определены решениями органов местного самоуправления муниципального района, городского округа, вправе осуществлять полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени поселений, бюджетных учреждений поселений и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, полномочия которых определены указанными в частях 3 и 5 настоящей статьи решениями органов местного самоуправления поселений, на основании соглашений между муниципальным районом, городским округом и входящими в их состав поселениями.
Пунктом 2 ст. 125 ГК РФ установлено, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В соответствии с ч.ч. 1, 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
В силу п. 1 ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ именно глава муниципального образования наделен полномочиями представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования.
В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Частью 1 ст. 22 Устава муниципального образования "Томский район", принятого Решением Думы Томского района от (дата) № установлено, что структуру органов местного самоуправления Томского района составляют:
- Дума Томского района - представительный орган муниципального образования "Томский район";
- Глава Томского района - Глава муниципального образования "Томский район", возглавляющий одновременно Администрацию Томского района;
- Администрация Томского района - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования "Томский район";
- Счетная палата муниципального образования "Томский район" - контрольно-счетный орган муниципального образования "Томский район".
Вышеперечисленные органы местного самоуправления обладают в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно п. п. 1.1., 1.8. ч. 1 ст. 32 Устава муниципального образования "Томский район" Глава Томского района как высшее должностное лицо Томского района:
- представляет Томский район в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами, организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования "Томский район", а также представляет Томский район при осуществлении международных и внешнеэкономических связей;
- заключает договоры и соглашения с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, в том числе зарубежными.
В силу части 1 ст. 37 Устава муниципального образования "Томский район" Администрация Томского района наделена полномочиями только на заключение соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав Томского района, о передаче ими части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета поселений в бюджет Томского района (п. 1.37. Устава).
Согласно п. 1 ч. 5 ст. 27, п. 4 ст. 30 Устава муниципального образования "Зоркальцевское сельское поселение", принятого решением Совета Зоркальцевского сельского поселения от (дата) N, п. 1. ч. 5, п. 4 ч. 6 ст. 34, ч. 4 ст. 37 Устава муниципального образования "Турунтаевское сельское поселение", принятого решением Совета Турунтаевского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 1 ст. 31, п. 3 ст. 34 Устава муниципального образования "Итатское сельское поселение", принятого решением Совета Итатского сельского поселения от (дата) N, п. 5.1. ст. 34, ч. 4 ст. 38 Устава муниципального образования "Спасское сельское поселение", принятого решением Совета Спасского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5 ст. 27, п. 4 ст. 30 Устава муниципального образования "Заречное сельское поселение", принятого решением Совета Заречное сельского поселения от (дата) N, п. п. 1, 8 ч. 1 ст. 33, Устава муниципального образования "Богашевское сельское поселение", принятого решением Совета Богашевского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. Устава муниципального образования "Калтайское сельское поселение", принятого решением Совета Калтайского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 1 ст. 30 п. 4 ст. 33 Устава муниципального образования "Межениновское сельское поселение", принятого решением Совета Межениновского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8 ст. 31 Устава муниципального образования "Рыбаловское сельское поселение", принятого решением Совета Рыбаловского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5, п. 3 ч. 6 ст. 34, ч. 4 ст. 37 Устава муниципального образования "Новорождественское сельское поселение", принятого решением Совета Новорождественского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 1 ст. 29, п. 4 ст. 32 Устава муниципального образования "Мирненское сельское поселение", принятого решением Совета Мирненского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 31 Устава муниципального образования "Копыловское сельское поселение", принятого решением Совета Копыловского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 33 Устава муниципального образования "Октябрьское сельское поселение", принятого решением Совета Октябрьского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5, п. 3 ч. 5 ст. 34 Устава муниципального образования "Зональненское сельское поселение", принятого решением Совета Зональненского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 30 Устава муниципального образования "Наумовское сельское поселение", принятого решением Совета Наумовского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5 ст. 31, п. 4 ст. 34 Устава муниципального образования "Воронинское сельское поселение", принятого решением Совета Воронинского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 31 Устава муниципального образования "Малиновское сельское поселение", принятого решением Совета Малиновского сельского поселения от (дата) N, п. 1.1, 1.8 Устава муниципального образования "Моряковское сельское поселение", принятого решением Совета Моряковского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 30 Устава муниципального образования "Корниловское сельское поселение", принятого решением Совета Корниловское сельского поселения от (дата) № именно Главы поселений наделены полномочием представлять сельское поселение в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, действовать без доверенности от имени муниципального образования, в том числе заключать договоры и соглашения с иными муниципальными образованиями. Администрации отдельных сельских поселений наделены полномочием на заключение соглашений с органами местного самоуправления Томского района о передаче им части полномочий органов местного самоуправления сельского поселения на основании решения Совета поселения, что не относится к рассматриваемому случаю.
Таким образом, Администрация Томского района и Администрации сельских поселений Томского района не наделены полномочиями на заключение соглашений между муниципальным образованием "Томский район" и входящими в его состав поселениями, предусмотренных ч. 9 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, следовательно, в данной части пункт 4 оспариваемого Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд не соответствует действующему законодательству.
Пунктом 13 Порядка взаимодействия установлено, что решение о создании конкурсной, аукционной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений оформляется распоряжением Администрации Томского района.
Согласно п. 12 Порядка данные комиссии создаются в целях осуществления закупок способами, установленными настоящим Порядком, а также Федеральным законом, и реализации иных полномочий, установленных действующим законодательством Российской Федерации.
Однако статьей 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ установлено, что для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок (ч. 1). Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки (ч. 2). Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений (ч. 3).
Таким образом, если заказчиком закупок является Администрация Томского района, она, являясь одновременно и уполномоченным органом, вправе принимать решение о создании комиссии по осуществлению закупок, оформляя его правовым актом в виде распоряжения Администрации Томского района.
Кроме того, согласно частям 2 и 3 ст. 25 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ при осуществлении закупок путем проведения совместных конкурсов и аукционов Администрация Томского района в случаях наделения ее в соответствии со ст. 26 данного Закона как уполномоченное лицо полномочиями организатора совместных конкурсов и аукционов вправе утверждать состав комиссии по осуществлению закупок.
Таким образом, пункт 13 Порядка как наделяющий Администрацию Томского района полномочиями по формированию комиссии по осуществлению закупок в любых случаях осуществления централизованных закупок противоречит действующему федеральному законодательству.
На основании изложенного, суд полагает, что заявление прокурора Томского района об оспаривании "Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, подлежит частичному удовлетворению.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Суд полагает, что пункты 4 и 13 оспариваемого Порядка должны быть признаны недействующими со дня вступления решения в законную силу исходя из того, что в результате их применения могли быть реализованы гражданские права и обязанности участников закупок, возникнуть между заказчиками и поставщиками (подрядчиками, исполнителями) гражданско-правовые отношения.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Томского района Томской области удовлетворить частично.
Признать подпункт 5 пункта 2 в части указания на внебюджетные источники финансирования организации закупочной деятельности "Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, недействующим со дня его принятия.
Признать пункт 4 в части указания соглашения между Администрацией Томского района и администрациями сельских поселений основанием осуществления уполномоченным органом полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района, и пункт 13 "Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Томский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Томский районный суд в течение месяца с момента изготовления решения суда в окончательной форме.
------------------------------------------------------------------
ТОМСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 15 октября 2014 г. по делу № 2-1060/2014~М-921/2014
(извлечение)
Прокурор Томского района Томской области обратился в суд с заявлением (с учетом изменений требования) об оспаривании нормативного правового акта, указав, что (дата) Администрацией Томского района принято постановление № "О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", которым утвержден Порядок взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Постановление опубликовано в газете "Томское предместье" № от (дата). Указанный правовой акт является нормативным, поскольку содержит обязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд поселений. Просит признать подпункт 1 п. 2, подпункт 5 пункта 2 (в части использования неустоявшегося термина "оптимизация" и осуществления оптимизации закупок за счет внебюджетных источников финансирования), пункт 4 (в части осуществления уполномоченным органом полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района на основании соглашений, заключаемых между Администрацией Томского района и администрациями сельских поселений), абзац четвертый подпункта 1 пункта 11 (в части приложения документа, на основании которого заказчику выделены денежные средства в случае, если финансирование происходит за счет средств из других источников), пункт 13 Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд недействующим с момента вступления в силу решения суда. В обоснование заявления указал, что в соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в целях централизации закупок в соответствии с действующим Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Подпункт 1 пункта 2 Порядка устанавливает, что уполномоченный орган осуществляет полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации для обеспечения нужд заказчиков, выступает организатором конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем: проведения открытых конкурсов и двухэтапных конкурсов, проведения аукционов в электронной форме, проведения запросов предложений согласно п. 6, 8 ч. 2 ст. 83 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Вместе с тем, согласно п. 2 ст. 24 данного Закона конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Полагает, что пунктом 2 Порядка незаконно ограничен перечень конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренный Законом о контрактной системе. Подпунктом 5 пункта 2 Порядка предусмотрено, что уполномоченный орган обеспечивает оптимизацию закупок за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования путем организации закупочной деятельности. Абзацем четверым подпункта 1 пункта 11 Порядка установлено, что заказчики в целях обеспечения осуществления уполномоченным органом переданных полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и упорядочения взаимодействия между уполномоченным органом и заказчиками готовят и направляют в уполномоченный орган заявки и иные необходимые документы. Приложением к заявке заказчика является в том числе документ, на основании которого заказчику выделены денежные средства, в случае если закупка неплановая и финансирование происходит за счет средств резервного фонда по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, фонда непредвиденных расходов или из других источников. В то же время ст. 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляется за счет средств местного бюджета, следовательно положения Порядка, устанавливающие возможность осуществления закупок за счет внебюджетных источников финансирования или других источников противоречит норме указанного Закона. Кроме того, Администрацией района использован неустоявшийся термин "оптимизации", что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора (юридико-лингвистической неопределенности). В соответствии с пунктом 4 Порядка уполномоченный орган осуществляет полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района на основании соглашений между Администрацией Томского района и администрациями поселений, что противоречит ч. 9 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", которой установлено, что такие соглашения должны заключаться между муниципальным районом, городским округом и входящими в их состав поселениями. Согласно частям 1, 2 ст. 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок (принимает решение о создании такой комиссии, определяет ее состав и порядок работы, назначает председателя). Пунктом 13 Порядка установлено, что решение о создании конкурсной, аукционной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений оформляется распоряжением Администрации Томского района, что однако Администрация вправе решить только если она является заказчиком или уполномоченным органом. На основании изложенного просит признать Порядок взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, утвержденный постановлением Администрации Томского района от (дата) № в части недействующим с момента вступления в силу решения суда.
В судебном заседании старший помощник прокурора Серова М.С. требования поддержала по изложенным в заявлении основаниям.
Представитель Администрации Томского района В., действующая по доверенности от (дата) № сроком действия в течение одного года, поддержала письменные отзывы, предоставленные иными представителями Администрации, полагает оспариваемый нормативный акт соответствующим закону, заявление прокурора не обоснованным и не подлежащим удовлетворению.
В письменном отзыве представителя Администрации С., действующей по доверенности от (дата) № сроком действия в течение одного года, указано, что местная администрация правомочна заключать соглашения в соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уполномоченные органы осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиком, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов. Оспариваемым Порядком установлены способы осуществления полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которые осуществляет непосредственно Уполномоченный орган в рамках данного Порядка и не ограничивает заказчиков в применении других конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиком, исполнителей) либо в осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных действующим законодательством. Под термином "оптимизация" понимается процесс выбора наилучшего варианта из возможных или процесс проведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние. Другими словами подпункт 5 пункта 2 Порядка устанавливает, что уполномоченный орган обеспечивает выбор наиболее лучшего конкурентного способа за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования путем совершенствования организации закупочной деятельности. Полагает, что п. 2 Порядка не противоречит действующему законодательству, так как бюджетные учреждения и автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, при этом в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств. Пункт 13 Порядка считает не противоречащим ст. 39 Закона № 44-ФЗ, так как Администрация Томского района в лице Управления по экономической политике и муниципальным ресурсам Администрации Томского района является уполномоченным органом, который вправе принимать решение о создании конкурсной, аукционной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд установил следующее.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления; установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 1 и ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
Администрацией Томского района в лице Главы района Л. (дата) принято постановление № "О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", пунктом 2 которого утвержден "Порядок взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд" (далее по тексту решения Порядок, Порядок взаимодействия).
Постановление вступило в силу с (дата) (п. 5 Постановления).
Постановление и утвержденный им Порядок опубликованы в газете "Томское предместье" (дата) N.
Постановлениями Администрации Томского района от (дата) № и от (дата) N, вступившими в силу с момента их опубликования согласно пунктам 3 постановлений (опубликованы соответственно в газете "Томское предместье" № за (дата) и № за (дата)), в постановление Администрации Томского района от (дата) № "О закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд" внесены изменения.
Оспариваемый акт содержит обязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц, следовательно, является нормативным правовым актом, оспаривание которого регулируется главой 24 ГПК РФ.
Согласно преамбуле Постановления от (дата) № оно принято в целях реализации Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В соответствии с ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями.
Пунктом 1 Постановления от (дата) № (в редакции постановления от (дата) N) и пунктом 1 Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (в редакции постановления от (дата) N) установлено, что органом, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для заказчиков Томского района, а также для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района, является Администрация Томского района в лице Управления по экономической политике и муниципальным ресурсам Администрации Томского района.
Согласно подпункту 1 пункта 2 оспариваемого Порядка уполномоченный орган осуществляет полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации для обеспечения нужд заказчиков, выступает организатором конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем:
- проведения открытых конкурсов, двухэтапных конкурсов;
- проведения аукционов в электронной форме;
- проведения запросов предложений согласно п. 6, 8 ч. 2 ст. 83 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Прокурор Томского района полагает, что данный пункт противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ, поскольку является закрытым перечнем и, следовательно, ограничивает виды конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по сравнению с предусмотренными законом.
Суд не может согласиться с данным доводом по следующим основаниям.
Частью 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Согласно п. 5 данной статьи именно заказчик наделен правом выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы.
Как установлено ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уполномоченный орган уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Причем полномочия уполномоченного органа определяются нормативным актом по его созданию. В данном случае полномочия уполномоченного органа в Томском района определены Порядком взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Данным Порядком установлено, что уполномоченный орган наделен полномочиями по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) только конкретными тремя способами.
Таким образом, заказчик в силу закона наделен правом либо самостоятельно осуществить закупку, выбрав способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, либо обратиться в уполномоченный орган с заявкой в порядке, установленным постановлением Администрации Томского района от (дата) N, для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения открытого конкурса, двухэтапного конкурса, проведения аукциона в электронной форме, проведения запроса предложений. В связи с чем суд не усматривает противоречий подпункта 1 пункта 2 Порядка взаимодействия, утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, федеральному закону.
Подпунктом 5 пункта 2 Порядка взаимодействия установлено, что уполномоченный орган обеспечивает оптимизацию закупок за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования путем совершенствования организации закупочной деятельности.
Заявитель полагает используемое в данном предложении слово "оптимизация" юридико-лингвистически неопределенным, а поэтому свидетельствующим о наличии коррупционного фактора.
Однако не все слова, из которых состоят нормативные акты, имеют самостоятельный юридический смысл, являются юридическими терминами.
В Толковом словаре русского языка указано, что под словом "оптимизации" понимается придание чему-нибудь оптимальных (наиболее благоприятных) свойств, показателей, выбор наилучшего из возможных вариантов (Толковый словарь русского языка/ О. и Ш., 4-е издание, доп., М., 1999, с. 457).
Исходя из содержания, подпункт 5 пункта 2 оспариваемого Порядка по своему смыслу является целью (задачей), поставленной перед уполномоченным органом, при осуществлении им своих функций и по своей сути не является функцией (полномочием) органа.
На основании изложенного суд не усматривает оснований для признания подпункта 5 пункта 2 Порядка в части использование термина "оптимизация" недействующим.
Заявитель полагает, что указание в подп. 5 п. 2 и абз. 4 подп. 1 п. 11 Порядка на внебюджетные источники финансирования и на другие источники финансирования закупок противоречит действующему законодательству.
Согласно пункту 11 Порядка взаимодействия заказчики готовят и направляют в уполномоченный орган заявки по форме согласно приложению к настоящему Порядку и иные необходимые документы. Абзацем 4 подпункта 1 пункта 11 Порядка установлено, что Приложением к заявке заказчика является в том числе документ, на основании которого заказчику выделены денежные средства в случае, если закупка неплановая и финансирование происходит за счет средств резервного фонда по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, фонда непредвиденных расходов или из других источников.
В соответствии со ст. 54 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.
В то же время исходя из п. п. 6, 7 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ финансовое обеспечение закупки может осуществляться за счет межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации. Следовательно, указание в абз. 4 подп. 1 п. 11 Порядка взаимодействия на иные источники не противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Пунктом 4 оспариваемого Порядка установлено, что уполномоченный орган осуществляет полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района на основании соглашений между Администрацией Томского района и администрациями сельских поселений.
В соответствии с п. 9 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, полномочия которых определены решениями органов местного самоуправления муниципального района, городского округа, вправе осуществлять полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени поселений, бюджетных учреждений поселений и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, полномочия которых определены указанными в частях 3 и 5 настоящей статьи решениями органов местного самоуправления поселений, на основании соглашений между муниципальным районом, городским округом и входящими в их состав поселениями.
Пунктом 2 ст. 125 ГК РФ установлено, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В соответствии с ч.ч. 1, 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
В силу п. 1 ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ именно глава муниципального образования наделен полномочиями представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования.
В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Частью 1 ст. 22 Устава муниципального образования "Томский район", принятого Решением Думы Томского района от (дата) № установлено, что структуру органов местного самоуправления Томского района составляют:
- Дума Томского района - представительный орган муниципального образования "Томский район";
- Глава Томского района - Глава муниципального образования "Томский район", возглавляющий одновременно Администрацию Томского района;
- Администрация Томского района - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования "Томский район";
- Счетная палата муниципального образования "Томский район" - контрольно-счетный орган муниципального образования "Томский район".
Вышеперечисленные органы местного самоуправления обладают в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно п. п. 1.1., 1.8. ч. 1 ст. 32 Устава муниципального образования "Томский район" Глава Томского района как высшее должностное лицо Томского района:
- представляет Томский район в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами, организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования "Томский район", а также представляет Томский район при осуществлении международных и внешнеэкономических связей;
- заключает договоры и соглашения с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, в том числе зарубежными.
В силу части 1 ст. 37 Устава муниципального образования "Томский район" Администрация Томского района наделена полномочиями только на заключение соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав Томского района, о передаче ими части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета поселений в бюджет Томского района (п. 1.37. Устава).
Согласно п. 1 ч. 5 ст. 27, п. 4 ст. 30 Устава муниципального образования "Зоркальцевское сельское поселение", принятого решением Совета Зоркальцевского сельского поселения от (дата) N, п. 1. ч. 5, п. 4 ч. 6 ст. 34, ч. 4 ст. 37 Устава муниципального образования "Турунтаевское сельское поселение", принятого решением Совета Турунтаевского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 1 ст. 31, п. 3 ст. 34 Устава муниципального образования "Итатское сельское поселение", принятого решением Совета Итатского сельского поселения от (дата) N, п. 5.1. ст. 34, ч. 4 ст. 38 Устава муниципального образования "Спасское сельское поселение", принятого решением Совета Спасского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5 ст. 27, п. 4 ст. 30 Устава муниципального образования "Заречное сельское поселение", принятого решением Совета Заречное сельского поселения от (дата) N, п. п. 1, 8 ч. 1 ст. 33, Устава муниципального образования "Богашевское сельское поселение", принятого решением Совета Богашевского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. Устава муниципального образования "Калтайское сельское поселение", принятого решением Совета Калтайского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 1 ст. 30 п. 4 ст. 33 Устава муниципального образования "Межениновское сельское поселение", принятого решением Совета Межениновского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8 ст. 31 Устава муниципального образования "Рыбаловское сельское поселение", принятого решением Совета Рыбаловского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5, п. 3 ч. 6 ст. 34, ч. 4 ст. 37 Устава муниципального образования "Новорождественское сельское поселение", принятого решением Совета Новорождественского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 1 ст. 29, п. 4 ст. 32 Устава муниципального образования "Мирненское сельское поселение", принятого решением Совета Мирненского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 31 Устава муниципального образования "Копыловское сельское поселение", принятого решением Совета Копыловского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 33 Устава муниципального образования "Октябрьское сельское поселение", принятого решением Совета Октябрьского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5, п. 3 ч. 5 ст. 34 Устава муниципального образования "Зональненское сельское поселение", принятого решением Совета Зональненского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 30 Устава муниципального образования "Наумовское сельское поселение", принятого решением Совета Наумовского сельского поселения от (дата) N, п. 1 ч. 5 ст. 31, п. 4 ст. 34 Устава муниципального образования "Воронинское сельское поселение", принятого решением Совета Воронинского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 31 Устава муниципального образования "Малиновское сельское поселение", принятого решением Совета Малиновского сельского поселения от (дата) N, п. 1.1, 1.8 Устава муниципального образования "Моряковское сельское поселение", принятого решением Совета Моряковского сельского поселения от (дата) N, п. п. 1.1., 1.8. ст. 30 Устава муниципального образования "Корниловское сельское поселение", принятого решением Совета Корниловское сельского поселения от (дата) № именно Главы поселений наделены полномочием представлять сельское поселение в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, действовать без доверенности от имени муниципального образования, в том числе заключать договоры и соглашения с иными муниципальными образованиями. Администрации отдельных сельских поселений наделены полномочием на заключение соглашений с органами местного самоуправления Томского района о передаче им части полномочий органов местного самоуправления сельского поселения на основании решения Совета поселения, что не относится к рассматриваемому случаю.
Таким образом, Администрация Томского района и Администрации сельских поселений Томского района не наделены полномочиями на заключение соглашений между муниципальным образованием "Томский район" и входящими в его состав поселениями, предусмотренных ч. 9 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, следовательно, в данной части пункт 4 оспариваемого Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд не соответствует действующему законодательству.
Пунктом 13 Порядка взаимодействия установлено, что решение о создании конкурсной, аукционной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений оформляется распоряжением Администрации Томского района.
Согласно п. 12 Порядка данные комиссии создаются в целях осуществления закупок способами, установленными настоящим Порядком, а также Федеральным законом, и реализации иных полномочий, установленных действующим законодательством Российской Федерации.
Однако статьей 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ установлено, что для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок (ч. 1). Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки (ч. 2). Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений (ч. 3).
Таким образом, если заказчиком закупок является Администрация Томского района, она, являясь одновременно и уполномоченным органом, вправе принимать решение о создании комиссии по осуществлению закупок, оформляя его правовым актом в виде распоряжения Администрации Томского района.
Кроме того, согласно частям 2 и 3 ст. 25 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ при осуществлении закупок путем проведения совместных конкурсов и аукционов Администрация Томского района в случаях наделения ее в соответствии со ст. 26 данного Закона как уполномоченное лицо полномочиями организатора совместных конкурсов и аукционов вправе утверждать состав комиссии по осуществлению закупок.
Таким образом, пункт 13 Порядка как наделяющий Администрацию Томского района полномочиями по формированию комиссии по осуществлению закупок в любых случаях осуществления централизованных закупок противоречит действующему федеральному законодательству.
На основании изложенного, суд полагает, что заявление прокурора Томского района об оспаривании "Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, подлежит частичному удовлетворению.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Суд полагает, что пункты 4 и 13 оспариваемого Порядка должны быть признаны недействующими со дня вступления решения в законную силу исходя из того, что в результате их применения могли быть реализованы гражданские права и обязанности участников закупок, возникнуть между заказчиками и поставщиками (подрядчиками, исполнителями) гражданско-правовые отношения.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Томского района Томской области удовлетворить частично.
Признать подпункт 5 пункта 2 в части указания на внебюджетные источники финансирования организации закупочной деятельности "Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, недействующим со дня его принятия.
Признать пункт 4 в части указания соглашения между Администрацией Томского района и администрациями сельских поселений основанием осуществления уполномоченным органом полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района, и пункт 13 "Порядка взаимодействия уполномоченного органа, заказчиков Томского района, а также отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени сельских поселений Томского района, бюджетных учреждений сельских поселений Томского района при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд", утвержденного постановлением Администрации Томского района от (дата) N, недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Томский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Томский районный суд в течение месяца с момента изготовления решения суда в окончательной форме.
------------------------------------------------------------------