Апелляционное определение Томского областного суда от 06.05.2014 <Об оставлении без изменения определения Томского районного суда Томской области от 05.03.2014, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1.7 приложения к постановлению Администрации Томского района от 16.11.2010 N 292 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков" в части установления требования по предоставлению адресной справки на земельный участок с ситуационным планом >
ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 мая 2014 года
(извлечение)
Селиверстов В.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1.7 Приложения к постановлению администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков" в части установления требования по предоставлению адресной справки на земельный участок с ситуационным планом (схема расположения земельного участка на картографическом материале в масштабе 1:500 до 1:10000).
Определением Томского районного суда Томской области от 05.03.2014 на основании ст. 15 Конституции Российской Федерации, п. 11, 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ст. 134, 167, 220, 224, 225, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу по заявлению Селиверстова В.В. об оспаривании нормативного правового акта прекращено.
В частной жалобе представитель администрации Томского района Мережкина С.А. выражает несогласие с данным определением, просит его отменить, разрешить вопрос по существу. Указывает, что административный регламент не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина и является иным муниципальным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг, который вступает в силу с момента его принятия, а не как ошибочно указал суд с момента опубликования. Считает, что оспариваемое определение нарушает единообразие в толковании и применении судами норм права. Советским районным судом г. Томска рассмотрено гражданское дело № 2-3539/13 от 12.11.2013, в рамках которого сделан вывод о том, что постановлением администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков". Настоящим решением данный регламент не признан недействующим, а потому в силу ст. 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации данное решение имеет преюдициальное значение. Кроме того, судом нарушен принцип диспозитивности, поскольку в ходе судебного разбирательства ни одной из сторон не было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу.
В возражениях относительно частной жалобы администрации Томского района прокурор выражает несогласие с доводами, приведенными в жалобе.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции заявитель Селиверстов В.В., представитель администрации Томского района, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания дела, не явились, в связи с чем судебная коллегия сочла возможным в силу ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в их отсутствие.
Обсудив доводы жалобы, проверив материалы дела по правилам ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия оснований к отмене определения суда не нашла.
Прекращая производство по делу, суд исходил из того, что заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в установленном порядке.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции.
Согласно абз. 2 ст. 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.
Как видно из дела, постановлением администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков", разработанный в целях повышения качества исполнения муниципальной услуги, определения сроков и последовательности действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по исполнению муниципальной услуги на территории муниципального образования "Томский район", согласно приложению к указанному постановлению.
Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого постановления положениям федерального законодательства в части установления требования по предоставлению адресной справки на земельный участок с ситуационным планом, суд проверил соответствие названного постановления требованиям к изданию муниципальных правовых актов органами местного самоуправления.
В силу ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями принятия устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.
На основании п. 1 ст. 1 Устава муниципального образования "Томский район", принятого решением Думы Томского района Томской области от 29.09.2011 № 82 Томский район является муниципальным образованием, наделенным законом Томской области статусом муниципального района, на территории которого осуществляется местное самоуправление.
Таким образом, администрация Томского района, являясь уполномоченным органом исполнительной власти Томского района Томской области, предоставляющим муниципальные услуги в сфере регулирования земельных правоотношений, издала оспариваемое постановление в пределах предоставленных ей полномочий.
В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Указанным признакам оспариваемое постановление соответствует, поскольку определяет правила поведения, обусловленные приемом заявлений и выдачей документов о согласовании проектов границ земельных участков, обязательные для неопределенного круга лиц, следовательно, рассчитанные на неоднократное применение.
В этой связи довод жалобы о том, что постановление, которым утвержден административный регламент, не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина и является иным муниципальным правовым актом органа местного самоуправления, судебная коллегия находит несостоятельным, основанным на ошибочном толковании норм права.
Согласно ч. 2, 3 ст. 51 Устава муниципального образования "Томский район", принятого решением Думы Томского района Томской области от 29.09.2011 № 82, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Иные муниципальные правовые акты вступают в силу с момента их принятия, если иное не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации, настоящим Уставом или самим актом. Официальным опубликованием правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Томский район" является их опубликование в средствах массовой информации, определяемых администрацией Томского района в установленном законом порядке.
Пленумом Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в п. 21 обращено внимание на то, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.
Судом первой инстанции установлено, что постановление администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков" в средствах массовой информации официально не публиковалось, то есть не было обнародовано в установленном Уставом района порядке.
При этом факт размещения оспариваемого постановления на официальном сайте администрации Томского района обоснованно судом первой инстанции не принят во внимание в качестве соблюдения порядка опубликования, поскольку доведение его до сведения населения в порядке, отличном от установленного Законом Томской области № 19-ОЗ от 12.05.2000 "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области", не подменяет понятия официального опубликования нормативного правового акта. Суд правильно разграничил указанные понятия и учел информацию администрации Томского района об отсутствии официальной публикации для всеобщего сведения (л.д. 42).
Вывод суда о наличии нарушений порядка при опубликовании муниципального нормативного акта основан на исследовании всех обстоятельств, имеющих значение для дела, и правильном применении норм материального права.
Довод жалобы о том, что решение Советского районного суда г. Томска по гражданскому делу № 2-3539/13 от 12.11.2013 имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего спора, так как предметом исследования по данному делу являлось, в том числе, оспариваемое постановление, не может являться основанием для отмены обжалуемого определения суда первой инстанции и подлежит отклонению, поскольку основан на неверном толковании норм права, оспариваемое определение принято с учетом обстоятельств конкретного дела.
Несостоятельна в жалобе ссылка на процессуальное нарушение, допущенное при рассмотрении дела, а именно принятие судебного акта о прекращении производства по делу в отсутствие ходатайства одной из сторон.
В силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Из положений п. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вытекает, что суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта в том случае, когда он принят и опубликован в установленном законом порядке.
Таким образом, учитывая, что неопубликованный нормативный правовой акт юридического значения не имеет, не подлежит проверке в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции, установив, что оспариваемое постановление администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 не опубликовано в установленном порядке, обязан прекратить производство по делу независимо от наличия соответствующего ходатайства одной из сторон, поскольку заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке.
При таких обстоятельствах обжалуемое определение суда является законным и обоснованным, принятым в полном соответствии с нормами процессуального права, оснований для отмены определения суда по доводам частной жалобы не имеется.
Руководствуясь п. 1 ст. 334 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
определение судьи Томского районного суда Томской области от 5 марта 2014 года оставить без изменения, частную жалобу администрации Томского района - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------
ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 мая 2014 года
(извлечение)
Селиверстов В.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1.7 Приложения к постановлению администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков" в части установления требования по предоставлению адресной справки на земельный участок с ситуационным планом (схема расположения земельного участка на картографическом материале в масштабе 1:500 до 1:10000).
Определением Томского районного суда Томской области от 05.03.2014 на основании ст. 15 Конституции Российской Федерации, п. 11, 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ст. 134, 167, 220, 224, 225, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу по заявлению Селиверстова В.В. об оспаривании нормативного правового акта прекращено.
В частной жалобе представитель администрации Томского района Мережкина С.А. выражает несогласие с данным определением, просит его отменить, разрешить вопрос по существу. Указывает, что административный регламент не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина и является иным муниципальным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг, который вступает в силу с момента его принятия, а не как ошибочно указал суд с момента опубликования. Считает, что оспариваемое определение нарушает единообразие в толковании и применении судами норм права. Советским районным судом г. Томска рассмотрено гражданское дело № 2-3539/13 от 12.11.2013, в рамках которого сделан вывод о том, что постановлением администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков". Настоящим решением данный регламент не признан недействующим, а потому в силу ст. 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации данное решение имеет преюдициальное значение. Кроме того, судом нарушен принцип диспозитивности, поскольку в ходе судебного разбирательства ни одной из сторон не было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу.
В возражениях относительно частной жалобы администрации Томского района прокурор выражает несогласие с доводами, приведенными в жалобе.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции заявитель Селиверстов В.В., представитель администрации Томского района, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания дела, не явились, в связи с чем судебная коллегия сочла возможным в силу ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в их отсутствие.
Обсудив доводы жалобы, проверив материалы дела по правилам ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия оснований к отмене определения суда не нашла.
Прекращая производство по делу, суд исходил из того, что заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в установленном порядке.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции.
Согласно абз. 2 ст. 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.
Как видно из дела, постановлением администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков", разработанный в целях повышения качества исполнения муниципальной услуги, определения сроков и последовательности действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по исполнению муниципальной услуги на территории муниципального образования "Томский район", согласно приложению к указанному постановлению.
Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого постановления положениям федерального законодательства в части установления требования по предоставлению адресной справки на земельный участок с ситуационным планом, суд проверил соответствие названного постановления требованиям к изданию муниципальных правовых актов органами местного самоуправления.
В силу ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями принятия устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.
На основании п. 1 ст. 1 Устава муниципального образования "Томский район", принятого решением Думы Томского района Томской области от 29.09.2011 № 82 Томский район является муниципальным образованием, наделенным законом Томской области статусом муниципального района, на территории которого осуществляется местное самоуправление.
Таким образом, администрация Томского района, являясь уполномоченным органом исполнительной власти Томского района Томской области, предоставляющим муниципальные услуги в сфере регулирования земельных правоотношений, издала оспариваемое постановление в пределах предоставленных ей полномочий.
В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Указанным признакам оспариваемое постановление соответствует, поскольку определяет правила поведения, обусловленные приемом заявлений и выдачей документов о согласовании проектов границ земельных участков, обязательные для неопределенного круга лиц, следовательно, рассчитанные на неоднократное применение.
В этой связи довод жалобы о том, что постановление, которым утвержден административный регламент, не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина и является иным муниципальным правовым актом органа местного самоуправления, судебная коллегия находит несостоятельным, основанным на ошибочном толковании норм права.
Согласно ч. 2, 3 ст. 51 Устава муниципального образования "Томский район", принятого решением Думы Томского района Томской области от 29.09.2011 № 82, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Иные муниципальные правовые акты вступают в силу с момента их принятия, если иное не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации, настоящим Уставом или самим актом. Официальным опубликованием правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Томский район" является их опубликование в средствах массовой информации, определяемых администрацией Томского района в установленном законом порядке.
Пленумом Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в п. 21 обращено внимание на то, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.
Судом первой инстанции установлено, что постановление администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков" в средствах массовой информации официально не публиковалось, то есть не было обнародовано в установленном Уставом района порядке.
При этом факт размещения оспариваемого постановления на официальном сайте администрации Томского района обоснованно судом первой инстанции не принят во внимание в качестве соблюдения порядка опубликования, поскольку доведение его до сведения населения в порядке, отличном от установленного Законом Томской области № 19-ОЗ от 12.05.2000 "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области", не подменяет понятия официального опубликования нормативного правового акта. Суд правильно разграничил указанные понятия и учел информацию администрации Томского района об отсутствии официальной публикации для всеобщего сведения (л.д. 42).
Вывод суда о наличии нарушений порядка при опубликовании муниципального нормативного акта основан на исследовании всех обстоятельств, имеющих значение для дела, и правильном применении норм материального права.
Довод жалобы о том, что решение Советского районного суда г. Томска по гражданскому делу № 2-3539/13 от 12.11.2013 имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего спора, так как предметом исследования по данному делу являлось, в том числе, оспариваемое постановление, не может являться основанием для отмены обжалуемого определения суда первой инстанции и подлежит отклонению, поскольку основан на неверном толковании норм права, оспариваемое определение принято с учетом обстоятельств конкретного дела.
Несостоятельна в жалобе ссылка на процессуальное нарушение, допущенное при рассмотрении дела, а именно принятие судебного акта о прекращении производства по делу в отсутствие ходатайства одной из сторон.
В силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Из положений п. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вытекает, что суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта в том случае, когда он принят и опубликован в установленном законом порядке.
Таким образом, учитывая, что неопубликованный нормативный правовой акт юридического значения не имеет, не подлежит проверке в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции, установив, что оспариваемое постановление администрации Томского района от 16.11.2010 № 292 не опубликовано в установленном порядке, обязан прекратить производство по делу независимо от наличия соответствующего ходатайства одной из сторон, поскольку заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке.
При таких обстоятельствах обжалуемое определение суда является законным и обоснованным, принятым в полном соответствии с нормами процессуального права, оснований для отмены определения суда по доводам частной жалобы не имеется.
Руководствуясь п. 1 ст. 334 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
определение судьи Томского районного суда Томской области от 5 марта 2014 года оставить без изменения, частную жалобу администрации Томского района - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------