Постановление администрации г. Кедрового от 23.06.2014 N 318 "Об утверждении Программы повышения эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2018 года"
АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА КЕДРОВОГО
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 июня 2014 г. № 318
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД
КЕДРОВЫЙ" НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА
В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" и в целях создания условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Город Кедровый" по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей населения в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования "Город Кедровый" постановляю:
1. Утвердить Программу повышения эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2018 года согласно приложению.
2. Руководителю отдела финансов и экономики администрации города Кедрового И.Г.Ломакиной:
- в срок до 01.07.2014 разработать план мероприятий по реализации Программы;
- проводить ежеквартальный анализ исполнения плана мероприятий по реализации Программы.
3. Опубликовать настоящее постановление в газете "В краю кедровом", разместить в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте администрации города Кедрового www.kedradm.tomsk.ru.
4. Настоящее постановление вступает в силу со дня официального опубликования.
5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя мэра города Кедрового Е.В.Брень.
Мэр
Л.С.ЗВАРИЧ
Приложение
к постановлению
администрации города Кедрового
от 23 июня 2014 № 318
ПРОГРАММА
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД КЕДРОВЫЙ" НА ПЕРИОД
ДО 2018 ГОДА
Программа повышения эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах, Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р, основными направлениями бюджетной и налоговой политики Томской области и муниципального образования "Город Кедровый".
1. ОПИСАНИЕ ТЕКУЩЕЙ СИТУАЦИИ В ОБЛАСТИ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Ключевым направлением Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" обозначено решение задач, направленных на повышение эффективности расходов, проведение социально-экономических преобразований, а также достижение наиболее значимых результатов, обозначенных "майскими" указами Президента РФ.
Бюджетная политика государства будет направлена, в частности, на решение следующих основных задач:
- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г.;
- оптимизация структуры расходов бюджета (выявление резервов и перераспределение в пользу приоритетных направлений и проектов);
- развитие программно-целевых методов управления (основой бюджетного планирования должны стать государственные программы).
Необходимость достижения целей поступательного и стабильного социально-экономического развития муниципального образования в условиях ограниченности доходов бюджета делает актуальным необходимость разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами.
С этой целью на уровне муниципального образования "Город Кедровый" в 2011 - 2012 годах реализовывалась Программа по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2012 года, которая объединила в себе приоритетные задачи Российской Федерации в области развития новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг; создания информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В рамках вышеуказанной Программы реализовано:
- внедрение трехлетнего бюджета, что дало возможность более эффективно распределять бюджетные ассигнования в среднесрочной перспективе;
- внедрена система формирования, разработки, утверждения и реализации муниципальных программ. В 2011 году реализовывалось 9 муниципальных программ на сумму 3916,2 тыс. руб., что составляло 4,5% от собственных доходов, в 2012 году - 14 муниципальных программ на сумму 16237,9 тыс. руб., или 27,7% от собственных доходов, в 2013 году уже 19 муниципальных программ, в том числе 3 ведомственных на общую сумму 30207,7 тыс. руб., что составляет 38,5% от собственных доходов;
- сформирована нормативная правовая база для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг, направленная на изменение правового положения существующих муниципальных учреждений;
- с 1 января 2012 года в практику бюджетного планирования были введены муниципальные задания на оказание муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями, переход от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг. В 2013 году помимо бюджетных и автономных учреждений муниципальное задание доведено до казенного учреждения - МУ "Централизованная библиотечная система";
- осуществляется оценка соответствия качества фактически предоставляемых муниципальными учреждениями муниципальных услуг утвержденным стандартам качества муниципальных услуг;
- осуществляется мониторинг потребности в муниципальных услугах, стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах;
- организована работа и последующий мониторинг за размещением муниципальными учреждениями информации об учреждениях (общая информация, муниципальные задания, планы финансово-хозяйственной деятельности) на официальном сайте для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях www.bus.gov.ru;
- осуществляется оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального образования;
- внедрена практика формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования муниципального образования "Город Кедровый";
- с 2013 года бюджет муниципального образования интегрирован в систему "Электронный бюджет".
Несмотря на достигнутые положительные результаты, не все заявленные планы были реализованы полностью. Не удалось на практике полноценно применять ряд введенных норм, принципов и механизмов, урегулировать некоторые методические вопросы. Не до конца выработано понимание и представление о месте новых инструментов и нормативных правовых актов в бюджетном процессе муниципального образования, необходимости и целесообразности их применения, а именно:
- формальное и слабо увязанное с бюджетным процессом применение программно-целевых инструментов планирования, отсутствие четких различий между ними;
- неясно место механизма формирования и доведения муниципальных заданий в системе инструментов бюджетного планирования;
- недостаточный опыт функционирования новой бюджетной сети и, как следствие, неспособность отдельных руководителей приспособиться к новым условиям;
- низкий уровень доходов бюджетных и автономных учреждений, отсутствие перспектив их увеличения;
- сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при низкой мотивации к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
- формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
- ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;
- отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, программ, инвестиционных проектов;
- низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
В 2014 году будет продолжена реализация мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, с этой целью принято распоряжение администрации города Кедрового от 18.02.2014 № 61 "Об утверждении Плана мероприятий по увеличению доходов, по повышению эффективности (в том числе оптимизации) бюджетных расходов муниципального образования "Город Кедровый" на 2014 год".
В ближайшей перспективе необходимо оценить результаты реформы сети муниципальных учреждений, перешедших на новые формы финансовых взаимоотношений с учредителем, а также новые принципы деятельности и предпринять шаги по выявлению и исправлению недостатков, и если в истекшем периоде достигнута увязка объемов финансового обеспечения с выполнением показателей муниципального задания, то основной акцент должен быть поставлен на связь с качеством. Также будет разработан комплекс взаимоувязанных мер по созданию условий и механизмов повышения эффективности бюджетных расходов с помощью программно-целевого метода, который позволит обеспечить системный подход в решении имеющихся задач и осуществить координацию межведомственных мероприятий программы, повысить эффективность бюджетных расходов за счет формирования понимания соотношения между затрачиваемыми ресурсами и планируемым результатом.
Поскольку реформы общественных финансов затрагивают практически весь спектр политических, экономических и социальных интересов и требуют скоординированных действий всех органов местного самоуправления, необходима разработка и реализация связанной системы мероприятий и показателей результатов, направленных на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, результативности бюджетных расходов и дальнейшую модернизацию системы управления общественными финансами муниципального образования, оптимальной формой которой и является Программа. Программа должна обеспечить продолжение реформирования системы управления муниципальными финансами муниципального образования и дальнейшее совершенствование механизмов бюджетных расходов, повышение эффективности использования существующих ресурсов.
Реализация такой системы мероприятий может дать значимые результаты только в условиях комплексного подхода к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов.
2. ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ И УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Целью Программы является эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами, повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений.
Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. При этом для обеспечения достижения целей муниципальных программ и повышения их эффективности при планировании бюджетных ассигнований необходимо особое внимание обращать на их увязку с приоритетами и целями социально-экономического развития, в том числе с учетом всех дополнительных и обосновывающих материалов к указанным программам;
2) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
3) осуществить совершенствование муниципального финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;
5) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.
Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы муниципального образовании "Город Кедровый".
2.1. Развитие программно-целевых методов управления
в бюджетный процесс как основного инструмента
повышения эффективности бюджетных расходов
Внедрение программно-целевых методов бюджетирования является предметом внимания всех уровней государственной власти и органов местного самоуправления.
В качестве одного из инструментов повышения эффективного и ответственного управления муниципальными финансами как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления предусматривается дальнейшее развитие программно-целевого метода, который позволяет оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования органов исполнительной власти и качество предоставляемых ими услуг.
Практика формирования муниципальных программ выявила наличие следующих проблем.
1. Отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах в качестве актуальной задачи Правительства Российской Федерации по переходу к долгосрочному бюджетному планированию определена разработка Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей предельные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации.
Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.
Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых муниципальных услуг предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.
Переход к долгосрочному бюджетному планированию должен быть осуществлен как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровне. С этой целью на федеральном уровне разрабатываются методические рекомендации о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации, что должно способствовать интеграции в среднесрочной перспективе государственных и муниципальных программ в единую систему стратегического планирования. После утверждения на федеральном уровне необходимых нормативных правовых актов инструменты долгосрочного прогнозирования будут внедрены в муниципальном образовании "Город Кедровый".
2. Ряд муниципальных программ приняты без учета объективных возможностей бюджета города Кедрового, при этом их цели и задачи, а также целевые показатели (индикаторы) недостижимы в условиях ограниченности бюджета.
3. Объем бюджетных ассигнований по муниципальным программам определяется без учета оценки достигнутых и ожидаемых результатов по итогам реализации муниципальных программ.
4. Отсутствует ответственность за недостижение результатов от реализации программ.
Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ должны стать:
- формирование программы исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
- определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию программы (достижение конечных результатов);
- установление для программы измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
- охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении;
- наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и целями проектного управления;
- проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации программ, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Для реализации изложенных подходов требуется:
1) внесение изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ;
2) определение перечня основных вопросов:
- обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального образования;
- анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
- прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
- перечень целевых индикаторов и показателей программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
- сроки реализации программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
- основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
- обоснование общего объема бюджетных ассигнований по годам реализации муниципальной программы;
3) определение порядка планирования объемов бюджетных ассигнований на реализацию программы на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
4) внесение изменений в Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
Решение изложенных задач будет способствовать переходу к "программному" формату бюджета.
2.2. Совершенствование муниципального финансового контроля
с целью его ориентации на оценку эффективности
бюджетных расходов
Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.
В этих целях необходимо:
- организовать действенный контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;
- уточнить полномочия органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля.
Муниципальный финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов местного самоуправления муниципального образования "Город Кедровый", направленную на контроль:
- соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
- экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета.
2.3. Повышение эффективности расходования бюджета
В настоящее время повышение эффективности бюджетных расходов может быть достигнуто путем концентрации необходимых ресурсов на приоритетных направлениях с использованием механизмов планирования и управления, которые ориентированы на достижение конечных результатов. Составляющие эффективности бюджетных расходов - это целесообразность, результативность, экономичность.
Основным мероприятием по повышению эффективности бюджетных расходов, которое планируется реализовать в муниципальном образовании, является комплексный аудит бюджетных расходов муниципального образования (расходных обязательств), направленный на определение возможностей повышения их эффективности (создание принципов анализа, собственно анализ, оценка объемов и эффективности расходов, в том числе разработка и внедрение новых принципов распределения "дополнительных доходов бюджета" на новых системных эффектах).
Результатом реализации мероприятия является увеличение эффективности осуществляемых в настоящий момент бюджетных расходов. При проведении анализа определяется целесообразность как каждого из бюджетных расходов в отдельности, так и комплекса бюджетных расходов, проводится анализ результативности расходов и их экономичности. Таким образом, для каждого из бюджетных расходов определяется и устанавливается каждая из составляющих эффективности (целесообразность, результативность, экономичность), выявляются бюджетные расходы, для которых эффективность не может быть определена.
2.4. Повышение качества финансового менеджмента
в секторе муниципального управления
Совершенствование системы планирования деятельности администрации города Кедрового и ее функциональных (отраслевых) органов в целях придания ей целевого характера, контроля достижения результатов деятельности, формирования системы стимулирования муниципальных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности. Совершенствование системы планирования предполагает закрепление за каждым работником администрации города Кедрового и ее функциональных (отраслевых) органов системы показателей деятельности, а также контроль планирования и достижения установленных значений показателей, привязку системы стимулирования к системе показателей, что позволит сделать шаг к проектной системе управления, снизить долю нерегламентированных, но реализуемых функций.
2.5. Открытость и прозрачность управления
общественными финансами
Обеспечение достоверной, актуальной, прозрачной и доступной информацией о государственных финансах для граждан - одна из ключевых органов местного самоуправления.
Познакомиться с бюджетом и итогами его исполнения жители муниципального образования могут на официальном сайте администрации города Кедрового www.kedradm.tomsk.ru. На сайте также регулярно размещается информация о показателях бюджета, бюджетной и налоговой политике, о реализуемых муниципальных программах.
С 2010 года отделом финансов и экономики администрации города Кедрового формируются электронные брошюры - пояснительные записки по итогам исполнения бюджета. В 2014 году планируется выпустить брошюру по итогам исполнения бюджета за 2013 год в печатном виде.
Необходимо продолжать работу по повышению открытости и прозрачности управления общественными финансами, направленную на развитие общественного участия, формирование обоснованного мнения социально активной части граждан о направлениях использования бюджетных средств.
Необходимо создать условия для широкого участия общественности в обсуждении приоритетных статей расходования бюджетных ресурсов.
3. УПРАВЛЕНИЕ ПРОГРАММОЙ, СИСТЕМА КОНТРОЛЯ
ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ПРОГРАММЫ
Органом управления реализацией Программы является администрация города Кедрового. Куратор Программы - первый заместитель мэра города Кедрового Е.В.Брень.
Реализация мероприятий Программы осуществляется исполнительными органами местного самоуправления в соответствии с планом мероприятий Программы.
Отдел финансов и экономики администрации города Кедрового ежеквартально осуществляет оперативный контроль выполнения мероприятий Программы, докладывает мэру города Кедрового о выполнении мероприятий Программы, координирует иную деятельность по вопросам выполнения Программы в соответствии с полномочиями.
------------------------------------------------------------------
АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА КЕДРОВОГО
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 июня 2014 г. № 318
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД
КЕДРОВЫЙ" НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА
В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" и в целях создания условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Город Кедровый" по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей населения в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования "Город Кедровый" постановляю:
1. Утвердить Программу повышения эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2018 года согласно приложению.
2. Руководителю отдела финансов и экономики администрации города Кедрового И.Г.Ломакиной:
- в срок до 01.07.2014 разработать план мероприятий по реализации Программы;
- проводить ежеквартальный анализ исполнения плана мероприятий по реализации Программы.
3. Опубликовать настоящее постановление в газете "В краю кедровом", разместить в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте администрации города Кедрового www.kedradm.tomsk.ru.
4. Настоящее постановление вступает в силу со дня официального опубликования.
5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя мэра города Кедрового Е.В.Брень.
Мэр
Л.С.ЗВАРИЧ
Приложение
к постановлению
администрации города Кедрового
от 23 июня 2014 № 318
ПРОГРАММА
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД КЕДРОВЫЙ" НА ПЕРИОД
ДО 2018 ГОДА
Программа повышения эффективности управления муниципальными финансами муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах, Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р, основными направлениями бюджетной и налоговой политики Томской области и муниципального образования "Город Кедровый".
1. ОПИСАНИЕ ТЕКУЩЕЙ СИТУАЦИИ В ОБЛАСТИ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Ключевым направлением Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" обозначено решение задач, направленных на повышение эффективности расходов, проведение социально-экономических преобразований, а также достижение наиболее значимых результатов, обозначенных "майскими" указами Президента РФ.
Бюджетная политика государства будет направлена, в частности, на решение следующих основных задач:
- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г.;
- оптимизация структуры расходов бюджета (выявление резервов и перераспределение в пользу приоритетных направлений и проектов);
- развитие программно-целевых методов управления (основой бюджетного планирования должны стать государственные программы).
Необходимость достижения целей поступательного и стабильного социально-экономического развития муниципального образования в условиях ограниченности доходов бюджета делает актуальным необходимость разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами.
С этой целью на уровне муниципального образования "Город Кедровый" в 2011 - 2012 годах реализовывалась Программа по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Город Кедровый" на период до 2012 года, которая объединила в себе приоритетные задачи Российской Федерации в области развития новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг; создания информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В рамках вышеуказанной Программы реализовано:
- внедрение трехлетнего бюджета, что дало возможность более эффективно распределять бюджетные ассигнования в среднесрочной перспективе;
- внедрена система формирования, разработки, утверждения и реализации муниципальных программ. В 2011 году реализовывалось 9 муниципальных программ на сумму 3916,2 тыс. руб., что составляло 4,5% от собственных доходов, в 2012 году - 14 муниципальных программ на сумму 16237,9 тыс. руб., или 27,7% от собственных доходов, в 2013 году уже 19 муниципальных программ, в том числе 3 ведомственных на общую сумму 30207,7 тыс. руб., что составляет 38,5% от собственных доходов;
- сформирована нормативная правовая база для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг, направленная на изменение правового положения существующих муниципальных учреждений;
- с 1 января 2012 года в практику бюджетного планирования были введены муниципальные задания на оказание муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями, переход от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг. В 2013 году помимо бюджетных и автономных учреждений муниципальное задание доведено до казенного учреждения - МУ "Централизованная библиотечная система";
- осуществляется оценка соответствия качества фактически предоставляемых муниципальными учреждениями муниципальных услуг утвержденным стандартам качества муниципальных услуг;
- осуществляется мониторинг потребности в муниципальных услугах, стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах;
- организована работа и последующий мониторинг за размещением муниципальными учреждениями информации об учреждениях (общая информация, муниципальные задания, планы финансово-хозяйственной деятельности) на официальном сайте для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях www.bus.gov.ru;
- осуществляется оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального образования;
- внедрена практика формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования муниципального образования "Город Кедровый";
- с 2013 года бюджет муниципального образования интегрирован в систему "Электронный бюджет".
Несмотря на достигнутые положительные результаты, не все заявленные планы были реализованы полностью. Не удалось на практике полноценно применять ряд введенных норм, принципов и механизмов, урегулировать некоторые методические вопросы. Не до конца выработано понимание и представление о месте новых инструментов и нормативных правовых актов в бюджетном процессе муниципального образования, необходимости и целесообразности их применения, а именно:
- формальное и слабо увязанное с бюджетным процессом применение программно-целевых инструментов планирования, отсутствие четких различий между ними;
- неясно место механизма формирования и доведения муниципальных заданий в системе инструментов бюджетного планирования;
- недостаточный опыт функционирования новой бюджетной сети и, как следствие, неспособность отдельных руководителей приспособиться к новым условиям;
- низкий уровень доходов бюджетных и автономных учреждений, отсутствие перспектив их увеличения;
- сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при низкой мотивации к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
- формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
- ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;
- отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, программ, инвестиционных проектов;
- низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
В 2014 году будет продолжена реализация мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, с этой целью принято распоряжение администрации города Кедрового от 18.02.2014 № 61 "Об утверждении Плана мероприятий по увеличению доходов, по повышению эффективности (в том числе оптимизации) бюджетных расходов муниципального образования "Город Кедровый" на 2014 год".
В ближайшей перспективе необходимо оценить результаты реформы сети муниципальных учреждений, перешедших на новые формы финансовых взаимоотношений с учредителем, а также новые принципы деятельности и предпринять шаги по выявлению и исправлению недостатков, и если в истекшем периоде достигнута увязка объемов финансового обеспечения с выполнением показателей муниципального задания, то основной акцент должен быть поставлен на связь с качеством. Также будет разработан комплекс взаимоувязанных мер по созданию условий и механизмов повышения эффективности бюджетных расходов с помощью программно-целевого метода, который позволит обеспечить системный подход в решении имеющихся задач и осуществить координацию межведомственных мероприятий программы, повысить эффективность бюджетных расходов за счет формирования понимания соотношения между затрачиваемыми ресурсами и планируемым результатом.
Поскольку реформы общественных финансов затрагивают практически весь спектр политических, экономических и социальных интересов и требуют скоординированных действий всех органов местного самоуправления, необходима разработка и реализация связанной системы мероприятий и показателей результатов, направленных на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, результативности бюджетных расходов и дальнейшую модернизацию системы управления общественными финансами муниципального образования, оптимальной формой которой и является Программа. Программа должна обеспечить продолжение реформирования системы управления муниципальными финансами муниципального образования и дальнейшее совершенствование механизмов бюджетных расходов, повышение эффективности использования существующих ресурсов.
Реализация такой системы мероприятий может дать значимые результаты только в условиях комплексного подхода к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов.
2. ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ И УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Целью Программы является эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами, повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений.
Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. При этом для обеспечения достижения целей муниципальных программ и повышения их эффективности при планировании бюджетных ассигнований необходимо особое внимание обращать на их увязку с приоритетами и целями социально-экономического развития, в том числе с учетом всех дополнительных и обосновывающих материалов к указанным программам;
2) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
3) осуществить совершенствование муниципального финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;
5) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.
Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы муниципального образовании "Город Кедровый".
2.1. Развитие программно-целевых методов управления
в бюджетный процесс как основного инструмента
повышения эффективности бюджетных расходов
Внедрение программно-целевых методов бюджетирования является предметом внимания всех уровней государственной власти и органов местного самоуправления.
В качестве одного из инструментов повышения эффективного и ответственного управления муниципальными финансами как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления предусматривается дальнейшее развитие программно-целевого метода, который позволяет оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования органов исполнительной власти и качество предоставляемых ими услуг.
Практика формирования муниципальных программ выявила наличие следующих проблем.
1. Отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах в качестве актуальной задачи Правительства Российской Федерации по переходу к долгосрочному бюджетному планированию определена разработка Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей предельные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации.
Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.
Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых муниципальных услуг предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.
Переход к долгосрочному бюджетному планированию должен быть осуществлен как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровне. С этой целью на федеральном уровне разрабатываются методические рекомендации о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации, что должно способствовать интеграции в среднесрочной перспективе государственных и муниципальных программ в единую систему стратегического планирования. После утверждения на федеральном уровне необходимых нормативных правовых актов инструменты долгосрочного прогнозирования будут внедрены в муниципальном образовании "Город Кедровый".
2. Ряд муниципальных программ приняты без учета объективных возможностей бюджета города Кедрового, при этом их цели и задачи, а также целевые показатели (индикаторы) недостижимы в условиях ограниченности бюджета.
3. Объем бюджетных ассигнований по муниципальным программам определяется без учета оценки достигнутых и ожидаемых результатов по итогам реализации муниципальных программ.
4. Отсутствует ответственность за недостижение результатов от реализации программ.
Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ должны стать:
- формирование программы исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
- определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию программы (достижение конечных результатов);
- установление для программы измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
- охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении;
- наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и целями проектного управления;
- проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации программ, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Для реализации изложенных подходов требуется:
1) внесение изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ;
2) определение перечня основных вопросов:
- обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального образования;
- анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
- прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
- перечень целевых индикаторов и показателей программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
- сроки реализации программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
- основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
- обоснование общего объема бюджетных ассигнований по годам реализации муниципальной программы;
3) определение порядка планирования объемов бюджетных ассигнований на реализацию программы на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
4) внесение изменений в Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
Решение изложенных задач будет способствовать переходу к "программному" формату бюджета.
2.2. Совершенствование муниципального финансового контроля
с целью его ориентации на оценку эффективности
бюджетных расходов
Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.
В этих целях необходимо:
- организовать действенный контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;
- уточнить полномочия органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля.
Муниципальный финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов местного самоуправления муниципального образования "Город Кедровый", направленную на контроль:
- соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
- экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета.
2.3. Повышение эффективности расходования бюджета
В настоящее время повышение эффективности бюджетных расходов может быть достигнуто путем концентрации необходимых ресурсов на приоритетных направлениях с использованием механизмов планирования и управления, которые ориентированы на достижение конечных результатов. Составляющие эффективности бюджетных расходов - это целесообразность, результативность, экономичность.
Основным мероприятием по повышению эффективности бюджетных расходов, которое планируется реализовать в муниципальном образовании, является комплексный аудит бюджетных расходов муниципального образования (расходных обязательств), направленный на определение возможностей повышения их эффективности (создание принципов анализа, собственно анализ, оценка объемов и эффективности расходов, в том числе разработка и внедрение новых принципов распределения "дополнительных доходов бюджета" на новых системных эффектах).
Результатом реализации мероприятия является увеличение эффективности осуществляемых в настоящий момент бюджетных расходов. При проведении анализа определяется целесообразность как каждого из бюджетных расходов в отдельности, так и комплекса бюджетных расходов, проводится анализ результативности расходов и их экономичности. Таким образом, для каждого из бюджетных расходов определяется и устанавливается каждая из составляющих эффективности (целесообразность, результативность, экономичность), выявляются бюджетные расходы, для которых эффективность не может быть определена.
2.4. Повышение качества финансового менеджмента
в секторе муниципального управления
Совершенствование системы планирования деятельности администрации города Кедрового и ее функциональных (отраслевых) органов в целях придания ей целевого характера, контроля достижения результатов деятельности, формирования системы стимулирования муниципальных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности. Совершенствование системы планирования предполагает закрепление за каждым работником администрации города Кедрового и ее функциональных (отраслевых) органов системы показателей деятельности, а также контроль планирования и достижения установленных значений показателей, привязку системы стимулирования к системе показателей, что позволит сделать шаг к проектной системе управления, снизить долю нерегламентированных, но реализуемых функций.
2.5. Открытость и прозрачность управления
общественными финансами
Обеспечение достоверной, актуальной, прозрачной и доступной информацией о государственных финансах для граждан - одна из ключевых органов местного самоуправления.
Познакомиться с бюджетом и итогами его исполнения жители муниципального образования могут на официальном сайте администрации города Кедрового www.kedradm.tomsk.ru. На сайте также регулярно размещается информация о показателях бюджета, бюджетной и налоговой политике, о реализуемых муниципальных программах.
С 2010 года отделом финансов и экономики администрации города Кедрового формируются электронные брошюры - пояснительные записки по итогам исполнения бюджета. В 2014 году планируется выпустить брошюру по итогам исполнения бюджета за 2013 год в печатном виде.
Необходимо продолжать работу по повышению открытости и прозрачности управления общественными финансами, направленную на развитие общественного участия, формирование обоснованного мнения социально активной части граждан о направлениях использования бюджетных средств.
Необходимо создать условия для широкого участия общественности в обсуждении приоритетных статей расходования бюджетных ресурсов.
3. УПРАВЛЕНИЕ ПРОГРАММОЙ, СИСТЕМА КОНТРОЛЯ
ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ПРОГРАММЫ
Органом управления реализацией Программы является администрация города Кедрового. Куратор Программы - первый заместитель мэра города Кедрового Е.В.Брень.
Реализация мероприятий Программы осуществляется исполнительными органами местного самоуправления в соответствии с планом мероприятий Программы.
Отдел финансов и экономики администрации города Кедрового ежеквартально осуществляет оперативный контроль выполнения мероприятий Программы, докладывает мэру города Кедрового о выполнении мероприятий Программы, координирует иную деятельность по вопросам выполнения Программы в соответствии с полномочиями.
------------------------------------------------------------------